編者按：在我國(guó)全面深化改革和新一輪經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，區(qū)域發(fā)展已經(jīng)越來(lái)越取決于全要素生產(chǎn)率的高低，為其提升提供保障的“制度供給”成為競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。馬克思主義經(jīng)典原理告訴我們，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力。改革就是改變生產(chǎn)關(guān)系中不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的部分，讓制度供給更符合實(shí)際需要和發(fā)展方向。制度供給鍛造的發(fā)展“軟環(huán)境”，包括營(yíng)商環(huán)境、法治秩序、民生保障、金融體系等，其質(zhì)量在當(dāng)下和未來(lái)一段時(shí)期的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，將發(fā)揮決定性作用。為此，本刊編輯部組織多路記者，分赴江西、江蘇、浙江、廣東等地進(jìn)行調(diào)研，探尋地方制度供給中的焦點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)地方制度升級(jí)的亮點(diǎn)，把脈區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的新態(tài)勢(shì)、新理念、新思維。

一名咨詢(xún)者走入位于北京海淀區(qū)中關(guān)村創(chuàng)業(yè)大街的創(chuàng)業(yè)會(huì)客廳。 鞠煥宗 攝

地方制度供給現(xiàn)“成長(zhǎng)的煩惱”

半月談?dòng)浾?/p>

提升制度供給軟實(shí)力，是跑出高質(zhì)量發(fā)展“加速度”的重要一環(huán)。半月談?dòng)浾哒{(diào)研發(fā)現(xiàn)，在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中處于相對(duì)弱勢(shì)的地區(qū)，往往也是制度供給不足的地區(qū)。不少地方在軟環(huán)境建設(shè)和治理方面，仍存在理念錯(cuò)位、本領(lǐng)恐慌及資源錯(cuò)配等問(wèn)題。

理念錯(cuò)位：數(shù)字看著很耀眼，辦事依舊“碰釘子”

今年春節(jié)前后，浙江一家電商服務(wù)機(jī)構(gòu)參加了西南某地一創(chuàng)建項(xiàng)目的投標(biāo)，但當(dāng)拿到標(biāo)書(shū)時(shí)，他們卻“傻眼了”——標(biāo)書(shū)的評(píng)分表里，投標(biāo)主體的資質(zhì)認(rèn)定占據(jù)了很高的份額，有的細(xì)分項(xiàng)甚至占總分的30%，而項(xiàng)目實(shí)施方案只占30%。

“仔細(xì)分析，可以看出，標(biāo)書(shū)是為某特定機(jī)構(gòu)‘量身打造’的。這種情形下去投標(biāo)，我們就是陪客而已。”這家電商服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說(shuō)，他就此與當(dāng)?shù)馗刹窟M(jìn)行了溝通，但最后得到回復(fù)是：這是多個(gè)部門(mén)共同商定的，已經(jīng)發(fā)標(biāo)了，無(wú)法更改。多家一同參加投標(biāo)的機(jī)構(gòu)，都一致認(rèn)為“這個(gè)地方水太深”。

在其他地方，類(lèi)似的情況也不鮮見(jiàn)。招投標(biāo)是觀察一個(gè)地方發(fā)展軟環(huán)境的窗口之一。一個(gè)地方的軟環(huán)境不佳，折射的首先是包括政績(jī)觀在內(nèi)的發(fā)展理念錯(cuò)位，在“政府好管、權(quán)力越界”和“企業(yè)便利、群眾好用”之間選擇了前者。

當(dāng)前，不少地方深入推進(jìn)“放管服”改革，改善發(fā)展軟環(huán)境，目標(biāo)就是從政府“好管”到群眾“好用”，以服務(wù)意識(shí)替代審批思維的理念嬗變。但在實(shí)際操作中，總有一些地方、一些部門(mén)不愿放棄手中的權(quán)力，他們拋出的理由往往是“怕不好管”“怕出亂子”等。

“關(guān)鍵在于怎樣對(duì)待手中的權(quán)力，凡是服務(wù)型政府，就應(yīng)當(dāng)讓企業(yè)創(chuàng)業(yè)受尊重，百姓辦事不求人。”江蘇省編辦主任、審改辦主任俞軍說(shuō)，江蘇省以“不見(jiàn)面”為目標(biāo)的改革，正是為了破解不少政府部門(mén)重批輕管、以批代管，重準(zhǔn)入把關(guān)、輕全程管控，導(dǎo)致多頭、多層審批的癥結(jié)。

“這是讓企業(yè)最頭痛的事情。”一位企業(yè)家針對(duì)一些不正?，F(xiàn)象感慨道，從某種程度上講，當(dāng)前很多企業(yè)已經(jīng)到了咬緊牙關(guān)撐下去的階段，而政府某些部門(mén)還覺(jué)得“企業(yè)吃撐了”。

一些受訪人士直陳，傳統(tǒng)的管理方式、審批模式，看似很?chē)?yán)格，其實(shí)在很大程度上并沒(méi)有控制住產(chǎn)能過(guò)剩，也沒(méi)有控制住腐敗，反而恰恰是滋生了尋租和腐敗。

去年底，吉林省四平市紀(jì)檢部門(mén)通報(bào)的9個(gè)損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境典型問(wèn)題中，就包括市財(cái)政局投資評(píng)審中心原主任利用職權(quán)吃拿卡要、某縣產(chǎn)品質(zhì)量計(jì)量檢測(cè)所一負(fù)責(zé)人超標(biāo)準(zhǔn)收取296家企業(yè)、70戶(hù)個(gè)體工商戶(hù)衡器鑒定費(fèi)18.55萬(wàn)元等問(wèn)題。

在一些地方，還有企業(yè)反映，政府部門(mén)的簡(jiǎn)政放權(quán)“成果列了一長(zhǎng)串，數(shù)字看著很耀眼”，但企業(yè)感受并不明顯，在創(chuàng)業(yè)、辦事過(guò)程中還是屢屢“碰釘子”。

本領(lǐng)恐慌：“上面沒(méi)有下文，下面就不敢嘗試”

源于客觀條件和能力等眾多因素制約，一些地方在改善發(fā)展軟環(huán)境過(guò)程中，也存在一定的困惑和本領(lǐng)恐慌。這背后，創(chuàng)新不足與擔(dān)當(dāng)不力仍是突出問(wèn)題。

中西部一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較低，當(dāng)?shù)馗刹勘硎荆?、?cái)、物和技術(shù)儲(chǔ)備不足，成了進(jìn)一步提升軟環(huán)境的掣肘，感覺(jué)“心有余而力不足”。有地方干部反映，針對(duì)企業(yè)普遍反映的用工成本攀高問(wèn)題，也想主動(dòng)作為，但由于人口外流較多、收不抵支等原因，相關(guān)職能部門(mén)即使想為企業(yè)降低用工成本，也力不從心。

對(duì)于物流成本問(wèn)題，由于中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚程度有待提高，客觀上增加了企業(yè)的物流成本，這也很難在短時(shí)期內(nèi)得到解決。一些公共服務(wù)措施、科技創(chuàng)新政策，既需要足夠的財(cái)力，也有賴(lài)于現(xiàn)代科技的運(yùn)用，一些地區(qū)不僅財(cái)力不夠，甚至缺乏相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和處理能力。

記者調(diào)研了解到，雖然客觀條件確有制約，但個(gè)別地區(qū)缺乏主動(dòng)創(chuàng)新精神、缺乏鼓勵(lì)創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)募?lì)機(jī)制等，也是重要原因。

部分基層干部反映：“上面沒(méi)有下文，下面就不敢嘗試。”一方面是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng);另一方面，容錯(cuò)機(jī)制有待進(jìn)一步落實(shí)。改革創(chuàng)新很多時(shí)候意味著突破一些現(xiàn)有的條條框框，這需要領(lǐng)導(dǎo)干部有擔(dān)當(dāng)、膽識(shí)和智慧，更需要鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失誤的體制機(jī)制。

南京市棲霞區(qū)委書(shū)記邢正軍表示，從改革角度來(lái)講，就是要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，達(dá)成讓老百姓有獲得感、讓客商滿(mǎn)意、提升發(fā)展軟環(huán)境的目標(biāo)，改變制度設(shè)計(jì)的模式，適應(yīng)企業(yè)和百姓要求，適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求。

一些地方還存在“穿新鞋走老路”問(wèn)題。對(duì)于上級(jí)確定的方向和重點(diǎn)，停留在較淺層的認(rèn)知上,上面的形勢(shì)沒(méi)吃透，下面的情況摸不準(zhǔn)，很難產(chǎn)生真正自覺(jué)、有力的舉措。部分縣區(qū)還是習(xí)慣傳統(tǒng)思維、依賴(lài)傳統(tǒng)路徑，感覺(jué)沒(méi)有抓手。

資源錯(cuò)配：厚此薄彼、胡亂承諾、信息孤島

在開(kāi)放條件下，資本和人才都是流動(dòng)的，只有真正完善體制機(jī)制，才能更好地吸引資本和人才，才能在國(guó)際國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)中處于不敗之地。資源錯(cuò)配導(dǎo)致效率下降，阻礙地方軟環(huán)境改善。

當(dāng)前，在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和地方制度供給中，資源錯(cuò)配仍是不可忽視的問(wèn)題。

“抓大放小、厚此薄彼”現(xiàn)象突出。東部一家企業(yè)的負(fù)責(zé)人說(shuō)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特征之一，就是大企業(yè)多，民營(yíng)企業(yè)活力不夠。記者在一些地方調(diào)研了解到，大企業(yè)受歡迎，小企業(yè)被忽略，成為一些地方的共性。不少干部往往強(qiáng)調(diào)抓大項(xiàng)目、“貼身服務(wù)”大企業(yè)，而對(duì)面廣量大的中小企業(yè)總體顧及不多。

針對(duì)南方某市政商關(guān)系的一項(xiàng)第三方問(wèn)卷調(diào)查顯示，大型企業(yè)與中小企業(yè)對(duì)政商關(guān)系的評(píng)價(jià)截然不同。大型企業(yè)對(duì)政府評(píng)價(jià)良好，認(rèn)為政府關(guān)注企業(yè)發(fā)展，經(jīng)常下企業(yè)溝通，能解決企業(yè)的實(shí)際困難;而中小企業(yè)對(duì)政府的評(píng)價(jià)一般，普遍反映與政府接觸較少，有困難時(shí)反映無(wú)門(mén)。

一些地方“胡亂承諾不兌現(xiàn)”“政商關(guān)系私人化”成為企業(yè)的“痛點(diǎn)”和資源錯(cuò)配的表現(xiàn)。上述的第三方調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少公職人員與企業(yè)人士認(rèn)為，當(dāng)前政商交往存在胡亂承諾、夸?？诂F(xiàn)象。尤其是在招商引資工作中，公職人員胡亂承諾優(yōu)惠政策卻沒(méi)有兌現(xiàn)，企業(yè)獲得優(yōu)惠政策卻沒(méi)有真正帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

廈門(mén)大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所副教授劉根榮認(rèn)為，一些地方的政商關(guān)系極不正常，以私人關(guān)系替代制度安排，必然導(dǎo)致地方政府的非誠(chéng)信行為。這不僅會(huì)加大企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，侵害企業(yè)合法利益，更會(huì)破壞企業(yè)的穩(wěn)定預(yù)期，制約企業(yè)的投資意愿。政商關(guān)系私人化的傾向，也往往導(dǎo)致腐敗概率增大，營(yíng)商環(huán)境惡化，市場(chǎng)交易成本急劇上升。

“信息孤島”現(xiàn)象導(dǎo)致部門(mén)利益分割和資源錯(cuò)配。不少部門(mén)將系統(tǒng)權(quán)力進(jìn)行信息化包裝，把一個(gè)個(gè)端口變成權(quán)力的“哨位”，通過(guò)不開(kāi)放端口把權(quán)力固化在本部門(mén)。有縣市介紹，某些部門(mén)網(wǎng)上審批系統(tǒng)未與投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)切換、信息共享，導(dǎo)致投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)的使用率不高。

“制度供給不適”是發(fā)展最大“攔路虎”

半月談?dòng)浾?/p>

隨著發(fā)展從“高速”轉(zhuǎn)入“高質(zhì)”階段，我國(guó)步入了“制度供給”新時(shí)代。技術(shù)、人才、資金等發(fā)展要素在市場(chǎng)中不斷集散，創(chuàng)新勃發(fā)，需要更寬松的環(huán)境、更明晰的規(guī)則，這對(duì)政府制度供給的能力提出了新要求。

制度升級(jí)箭在弦上

在全面深化改革背景下，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技革命的發(fā)展趨勢(shì)中，群眾、企業(yè)對(duì)制度落實(shí)、制度創(chuàng)新的呼聲日趨強(qiáng)烈，相關(guān)熱點(diǎn)話(huà)題不斷出現(xiàn)。

一些問(wèn)題在新形勢(shì)下越發(fā)顯得格格不入，比如政務(wù)失信缺乏制度約束。今年全國(guó)兩會(huì)期間，“新官不理舊賬”再次成為工商聯(lián)界委員熱議的話(huà)題之一。京東集團(tuán)董事局主席劉強(qiáng)東說(shuō)：“就在一周前，跟我們有道路拓寬合作計(jì)劃的一個(gè)地方換了領(lǐng)導(dǎo)，我們找新領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)合作的時(shí)候，對(duì)方說(shuō)，你找上任去吧。”

這并非個(gè)例。近年來(lái)不斷出現(xiàn)“明星企業(yè)家”通過(guò)多種渠道反映政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題無(wú)果后，轉(zhuǎn)而借助新媒體表達(dá)訴求的事件，比如中誠(chéng)信集團(tuán)董事長(zhǎng)毛振華“雪地陳情”，痛斥地方政府部門(mén)不誠(chéng)信、不作為，引發(fā)輿論嘩然。

政商關(guān)系缺乏制度邊界，也頻繁被擺上臺(tái)面。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)曝光的腐敗案例顯示，一段時(shí)間以來(lái)，一些地方政商關(guān)系扭曲，干部利用手中權(quán)力和職務(wù)便利，為親友從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)謀取便利，企業(yè)則投其所好對(duì)關(guān)鍵少數(shù)進(jìn)行“圍獵”。

對(duì)制度供給的期待，有不少來(lái)自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的創(chuàng)新領(lǐng)域。由于新技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)了前所未有的新問(wèn)題，用舊制度舊辦法很難解決，所以對(duì)制度創(chuàng)新的要求尤為迫切。

比如無(wú)人駕駛汽車(chē)。根據(jù)道路交通安全法規(guī)定，駕駛?cè)四J(rèn)為自然人，但對(duì)于無(wú)人駕駛車(chē)輛而言，駕駛?cè)艘呀?jīng)由自然人變成了“駕駛控制系統(tǒng)”。若不認(rèn)可駕駛控制系統(tǒng)的駕駛?cè)说匚唬瑒t無(wú)人駕駛車(chē)輛上路測(cè)試就屬違法。

這種情況下，無(wú)人駕駛技術(shù)要高速發(fā)展，制度供給就必須及時(shí)跟進(jìn)?，F(xiàn)行道路交通安全法是2003年通過(guò)的，明顯滯后于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代發(fā)展。目前無(wú)人駕駛汽車(chē)、智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)等都已經(jīng)開(kāi)始上路試行駛，但上位法中依然缺乏對(duì)這些新興領(lǐng)域的規(guī)定，制度調(diào)整勢(shì)在必行。

互聯(lián)網(wǎng)金融，也是對(duì)制度供給需求迫切的關(guān)鍵領(lǐng)域之一。發(fā)生在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的非法吸收公眾存款案、集資詐騙案呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)，帶來(lái)諸多監(jiān)管難題。從多地檢察機(jī)關(guān)受理的涉互聯(lián)網(wǎng)金融非法集資案件看，少有被先行行政處罰的，也少有由行政機(jī)關(guān)移送處理的，基本都是案發(fā)后直接進(jìn)入刑事程序，這暴露出對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)存在監(jiān)管盲區(qū)。

上海市檢察院副檢察長(zhǎng)王光賢表示，造成上述狀況的原因有很多，主要是金融法制未對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新發(fā)展及時(shí)提供有效的制度供給，金融法規(guī)和金融監(jiān)管相對(duì)滯后，金融風(fēng)險(xiǎn)提示不充分。同時(shí)，監(jiān)管理念和模式未能有效應(yīng)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展，對(duì)實(shí)際從事金融業(yè)務(wù)的各類(lèi)資產(chǎn)管理、投資咨詢(xún)公司，傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管手段難以覆蓋。

傳統(tǒng)貿(mào)易領(lǐng)域也期待制度供給的創(chuàng)新升級(jí)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)張琦說(shuō)，近年來(lái)服務(wù)貿(mào)易、跨境電商等成為我國(guó)外貿(mào)增長(zhǎng)新亮點(diǎn)，軟件和醫(yī)藥研發(fā)服務(wù)、檢測(cè)與維修服務(wù)等，也是發(fā)揮我國(guó)人力資源綜合優(yōu)勢(shì)、培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的重要領(lǐng)域。但在實(shí)際操作中，監(jiān)管部門(mén)對(duì)這些領(lǐng)域仍沿用對(duì)傳統(tǒng)制造生產(chǎn)和貨物貿(mào)易的監(jiān)管模式，缺乏針對(duì)服務(wù)貿(mào)易的制度安排，制約了新經(jīng)濟(jì)和新業(yè)態(tài)的充分發(fā)展。

“制度滯后”三大表現(xiàn)

在無(wú)人駕駛游走在法律邊緣之際，上海市雷厲風(fēng)行地把這項(xiàng)科技創(chuàng)新送上了試驗(yàn)場(chǎng)。3月1日，《上海市智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)道路測(cè)試管理辦法(試行)》發(fā)布，同時(shí)發(fā)放了全國(guó)首批智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)開(kāi)放道路測(cè)試牌照，蔚來(lái)和上汽在嘉定率先實(shí)現(xiàn)“雙脫手”上路。

錯(cuò)失以阿里巴巴為龍頭的互聯(lián)網(wǎng)紅利之后，上海對(duì)于創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展空間顯然有了全新的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，在變革日新月異的當(dāng)下，各地對(duì)于“制度滯后”的成本，也有了更深刻的理解和體會(huì)。一些地方改革力度大，制度供給先進(jìn)、符合實(shí)際，吸引的資源越來(lái)越多，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力迸發(fā);一些地方因循守舊、理念落后，則越來(lái)越顯示出頹勢(shì)。

當(dāng)前，部分地方制度滯后主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)制度建設(shè)的必要性和重要性認(rèn)識(shí)不足。由于缺乏制度優(yōu)先的觀念，缺少制度文化的積累，也就缺乏推進(jìn)制度建設(shè)的動(dòng)力。二是既定制度的有效性和權(quán)威性不足。“不是沒(méi)有制度，而是將制度寫(xiě)在紙上、掛在墻上的多，得到充分尊重、切實(shí)落實(shí)的少。”復(fù)旦大學(xué)教授桑玉成認(rèn)為，所謂制度供給不足，相較于沒(méi)有建立必要的制度，還有一個(gè)問(wèn)題不容忽視，那就是既有的相當(dāng)一部分制度有效性和權(quán)威性不足。三是制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性不足。

專(zhuān)家認(rèn)為，一項(xiàng)現(xiàn)行制度持續(xù)實(shí)施的時(shí)間，一項(xiàng)新制度的內(nèi)容及其出臺(tái)的時(shí)機(jī)，新制度能否在公眾中具有明確的預(yù)期，構(gòu)成了制度預(yù)期值的核心。一個(gè)社會(huì)的制度預(yù)期值對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展都具有非常重要的意義，如果預(yù)期值偏低，無(wú)疑會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定繁榮帶來(lái)消極影響，進(jìn)而降低人們的生活滿(mǎn)意度與幸福感。

制度創(chuàng)新要跟上節(jié)奏

當(dāng)務(wù)之急，是充分認(rèn)識(shí)到制度供給的不足，按照兩個(gè)一百年的既定目標(biāo)，不斷進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，逐步提高制度供給的水平和能力。

桑玉成表示，因?yàn)榫哂腥中?、?fù)雜性和綜合性特點(diǎn)，制度建設(shè)在一個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中既關(guān)鍵又難免困難重重。建構(gòu)良好的制度供給和制度保障體系來(lái)滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，必然是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要認(rèn)真規(guī)劃和審慎推進(jìn)。一些重點(diǎn)領(lǐng)域的制度供給亟須跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)的創(chuàng)新節(jié)奏，包括放管服改革、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、民生保障、人才制度創(chuàng)新、金融監(jiān)管等。

2016年始于浙江省的“最多跑一次”改革，隨著中央深改組會(huì)議討論，以及寫(xiě)入政府工作報(bào)告，正在逐步走向全國(guó)。在專(zhuān)家看來(lái)，這項(xiàng)改革的成效以制度、標(biāo)準(zhǔn)、法律等形式固定下來(lái)，是簡(jiǎn)政放權(quán)領(lǐng)域里制度供給升級(jí)的典型。

在金融監(jiān)管方面，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室研究員姚云認(rèn)為，新時(shí)代需要建設(shè)富有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)特色資本市場(chǎng)，需要從制度供給層面著手，有序推動(dòng)我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)行上市制度全面轉(zhuǎn)型，加大IPO制度、再融資制度、并購(gòu)重組制度的改革力度，掌握制度供給的合理節(jié)奏，提高制度供給質(zhì)量。

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